梁琴：论中国特色的结对治理：以东西部协作为例

    从中国结对帮扶的具体实践经验来看，主要分为“块块”结对与“条块”结对，二者相较各具特色、互为补充。“块块”结对为横向组织合作，旨在实现发达行政区域与欠发达行政区域的结对帮扶，主要包括对口支援、东西部协作、对口合作、省内发达地区对欠发达地区的结对帮扶；“条块”结对为纵向组织合作，旨在实现上级行业部门及其企事业单位与基层政府及其村社组织的结对帮扶，主要包括中央单位定点帮扶、省内各级企事业单位和组织驻镇驻村帮扶。中央坚持纵向定点帮扶、驻村帮扶与横向东西协作、对口支援等帮扶政策结合，能够加强纵横两个方向的资源与制度协同。

    无论是“块块”结对还是“条块”结对，都是权威主导下的非均衡主体间定向合作过程。首先，权威资源是治理系统由非均衡向均衡发展的动力。真正发挥功能并决定系统运行且保持平衡的往往是拥有权威资源的部分行动者，而非系统当中的所有行动者。代表全国广大人民公共利益的中央政治权威适时倡导结对帮扶，让先富帮扶后富，有利于实现整体相对均衡发展的治理目标。其次，结对是一种凸出“强-弱”主体结构关系的稳定合作形式之一。不同于竞争关系，合作符合公共利益和个体利益的自主平等互动，反映人类行为互惠互利的演化规律。同时，根据结对主体经济社会发展水平形成强弱结合的“一帮一”“一帮多”“多帮一”的定向帮扶模式，有利于明确合作主体、巩固合作关系。

    结对帮扶离不开“结对子”，即结对治理中的结对关系，反映的是治理主体结构关系。从治理主体结构关系来看，结对关系的内在包括国家与社会关系、纵横府际关系，以及政府、市场与社会关系。在国家与社会关系中，主要涉及治理主体、治理对象与治理价值的问题，在国家治理过程中如何回应社会需求、引导社会参与、规范社会秩序、治理价值选择和治理合法性维持。在纵横府际关系中，遵循科层制“上级-下级”“中心-边缘”的责、权、利互动逻辑，纵向条块关系和上下级关系是重点，而横向府际关系则随政策因素调节而具有竞争或合作的性质。在政府、市场与社会关系中，反映了不同主体角色在资源配置中所遵循的行政政策、市场交换和行为需求规律。

    结对关系表面上是帮扶方与被帮扶方的两方分工协作关系，实则是三方委托代理关系。第三方来源于从中央政府或者各级地方党委政府，是影响结对关系的政治权威来源，属于委托一方，而帮扶方与被帮扶方都变成了代理方。依托政治权威的动员力量能够将原有分散在各地区、各领域的人、财、物资源快速组织起来，并通过结对关系建构起资源有序分配的组织通道。因此，确立结对关系即明确了结对帮扶政治任务的分工协作。

    结对治理发挥了集中力量办大事的制度优势，反映了党中央如何通过结对主体关系建构，以整合有限而分散的社会资源实现社会公平。一是坚持了治理公平与均衡发展的目标。结对帮扶过程中的支援、扶贫、发展任务，旨在通过“扶弱”与“择强”逐渐缩小贫富差距。二是形成了有效的组织资源分配规则。“结对”“对口”是帮扶行为的一种规则约束，不仅包括正式权威约束，还有非正式情感约束，有利于化解集体行动困境，防止支援方逃避责任、减少沟通协调成本、增强合作治理自主权、促进结对双方长期合作。三是有利于政策效果评价与主体经验学习。结对关系确立之后，监督考核就有了明确的载体，这与组织绩效目标管理体系相适应；同时，行动者在网络关系中形成获得信息资源的“近邻效应”，也说明“结对子”有利于政策扩散与学习。发达地区与欠发达地区结成帮扶对子、干部与群众结成帮扶对子，使跨域、跨界分布的弱关系变为强关系，呈现出空间、组织和内容等多维度的知识学习。

    一是在决策方面，以中心任务明确结对责任分工。中心任务是指党和国家的政治任务，往往需要通过政治权威来协调跨域跨部门共同参与。东西部协作政策在当前的国家治理目标背景下，作为帮助贫困地区摆脱贫困、巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴的重要政策，是中央下发给发达地区的政治任务，同时欠发达地区也要承担主要责任。在结对帮扶分工上，东部发达地区以提供帮扶资源、动员社会参与帮扶为主要责任，西部欠发达地区以传递帮扶需求信息、整合帮扶资源为主要责任，结对双方政府要签订年度帮扶协议，并按照一定的目标、时间、步骤和标准，推进东西部协作工作。

    二是在执行方面，以项目运作整合结对帮扶资源。东西部协作是一种区域间横向资源流动过程，一般是东部的资金资源、技术理念、管理思想流向西部，而西部的务工劳动力、农产品和旅游消费流向东部。各时期中心任务在内容上分解为产业合作、劳务协作、消费协作、人才支援、资金支持、社会参与等几大板块。其中，横向财政资金转移及其“项目制”运作是东西部各项资源配置的主要方式。每个板块任务由结对双方相关职能部门分工协作完成。在东部，部门项目运作的主要特点是将东西部协作的目标任务整合进本部门的业务中来；在西部，部门项目运作的主要特点是积极申报项目、争取东西部协作资金对项目的经费支持。

    三是在评价方面，以绩效考核激发结对竞合行为。中央围绕脱贫攻坚和东西部扶贫协作工作出台了一系列考核政策，凸显了问责式政府绩效评价的重要性。虽然各地方政府治理重心和考核指标不尽相同，但在东西部协作任务上，中央既考核东部地方党委政府，也考核西部地方党委政府，评价结果与地方党政主要负责人政绩挂钩，对评价较差或发现问题较多的省份，中央将对地方党委政府负责同志进行约谈并提出限期整改要求。各地方政府效仿国家考核办法再层层分解指标、压实责任。问责式绩效考核评价也促进了协作双方形成更紧密的合作关系，一致应对中央的绩效考核压力和其他东西部结对兄弟省份的绩效排名竞争。

    首先，政治权威引导是结对治理的牵引力。在东西部结对治理过程中，政治权威不仅主导了结对关系的建立，还为实质性帮扶提供了保障。一方面，在国家与社会关系中权力具有合法性，由特殊的官僚组织制度将政党意志与群众期望相结合，使东西部结对治理具有广泛动员性质。另一方面，在中央与地方关系中权力具有支配性，由“M型”单一制国家科层结构将中央集权与地方分权结合，有效调控上下级之间的目标设定权、检查验收权和激励分配权，引导地方结对竞争与合作。其次，治权结构延伸是结对治理的承载力。结对结构关系是多元主体互动的组织载体，是结对治理资源生产与再生产的结构化要素。在东西部网络化结对关系中，科层结对组织中的权力资源作为支配性资源，不断重塑资源交换的时空结构并强化经济社会交互性，最终使结构形态和财富分布趋向均衡，全局性资源得以优化配置。一方面，在东西部结对关系基础上成立相应的组织协调机构，增强结对结构弹性。另一方面，在东西部网络化组织架构之上完善行政组织制度规范，增强结对制度韧性。最后，价值认同激励是结对治理的助推力。在结对帮扶政策实施过程中，价值认同激励主要表现为干部和群众对结对治理政治伦理以及运动式治理、绩效目标管理等科学施政方式的认同。一方面，在政治动员上激励干部作为，加强绩效评价与治理过程相结合。另一方面，在社会动员上激励社会参与，坚持群众利益与治理效能相结合。